《住房公积金制度研究》课题报告(中)
时间:2008年06月16日信息来源:新华网

  《住房公积金制度在住房保障体系中作用研究》课题总报告概论(中)


    二、我国在实施住房制度改革过程当中,由于过份强调市场化取向,导致住房保障制度建设严重缺位


  我国自上世纪80年代推行住房制度改革以来,传统的以高度计划和统包统揽为特点的住房体制被彻底打破,依靠商品交易的规则来合理高效配置住房资源的格局已基本形成,以市场机制为主导的住房制度已经确立,住房商品化、分配货币化、供应市场化、管理社会化已经成为我国城镇住房新体制的主导框架。客观地评价,我国在住房领域的改革是成功的,住房制度改革使全国大部分城镇居民的住房条件发生了明显的改善,城镇人均住房面积比改革前增长了三倍以上。房改只用了短短十多年时间,就完成了住房由计划体制向市场体制的成功转轨和跨越,成绩举世瞩目。对居民个人而言,在房改房出售政策和住房市场对个人住房消费需求激发的共同作用下,我国80%的城镇居民家庭通过购买房改房或商品房,已经拥有了自己的产权住房,这是一项非常了不起的成就,这在房改之初是不敢想像的。对政府而言,随着住房体制转轨,政府 (及国有企业)不仅从福利住房体制下沉重的住房负担中解脱出来,而且随着房地产市场的迅速发 展,通过土地出让和房地产交易税费获得了相当规模的财政收入,成为近年来我国各地财政收入大幅上升的主要来源之一。


  面对以上成就,有人乐观地认为,房改已经完成其使命,可以退出历史舞台,一切住房问题都将在住房市场化这种机制下迎刃而解,但事实并非如此。回顾我国住房制度改革的发展轨迹,不难发现,由于片面强调市场化取向,错误地把住房商品化视为解决所有住房问题的灵丹妙药,忽略了住房所具有的天然公共保障品特性,导致住房市场化单边发展,而住房保障体系建设严重滞后,广大中低收入家庭无法通过市场解决住房问题和改善住房条件的社会矛盾日益突出。


  首先,在房改政策设计上,忽视了不同社会群体的住房支付能力差异:在福利住房体制下分过住房的这部分人群,由于通过房改房出售获得一定存量住房财富基础,在住房公积金、住房补贴、个人储蓄积累以及住房抵押贷款的扶持下,具备了一定市场购房能力基础;但对于新参加工作的人群,其住房支付能力完全从零起步,仅仅依靠住房公积金和工资积累,与现实的房价之间存在较大的支付能力差距。其次,政府对广大人民群众的住房责任,也由于住房体制的市场化转轨被不恰当地偏废。与此同时,政府缺少衡量房价与社会平均收入及个人住房承受能力关系的评估与反应机制,对住房市场发展和商品住房价格缺少有效监管,在土地出让金和房地产税收利益机制驱动下,听任住房市场自由发展,加上地方政府经营土地拉动经济提升政绩思想作祟,城市大拆大建人为制造旺盛住房需求,房地产开发商追逐暴利的利益机制驱动,导致房价持续高涨,市场持续高位运行。第三,住房具有居住消费品和资本投资品的双重属性,在房地产市场培育发展的中早期,住房的居住品属性主导了住房市场需求。但随着住房市场的迅速发展,尤其是随着房价的不断上升和二手房市场的活跃,住房作为投资品的资本属性被越来越多的人们所认识,在少数房产投资者财富激增效应的示范作用下,以及投资者在对未来房价上升的普遍性预期下,加之近年来我国宏观经济运行出现了阶段性的流动性过剩,在人民币持续升值的预期下,境内外资金持续流向房地产业,这些都促使投资性住房需求在住房总需求中的比重迅速上升。这一系列因素共同导致房价突飞猛进,远远超过了居民的收入增长水平。正是住房市场机制的过度发展和住房保障机制的相对迟缓,致使住房矛盾再度显现并日趋尖锐。


  如前所述,伴随着住房制度改革,我国相继建立了住房公积金制度、经济适用住房制度和廉租住房制度,这三项制度构成了我国现有的城镇住房保障支撑,但究其运作实效,住房保障作用却十分薄弱。首先,住房公积金制度仅仅覆盖具有城镇户口的职工,将城镇个体自由职业者和农民工排斥在外,并且随着城市产业结构调整,国有企业大量下岗职工住房公积金缴存终止,这些在很大程度上限制了住房公积金的普遍性住房保障能力发挥作用;其次,经济适用住房制度作为针对中低收入家庭的特定住房供应,投资建设规模过小,且在政策设计上界定中低收入职工边界模糊,导致经济适用住房资源配置扭曲;第三,廉租住房制度在实际运行中,公共财政投入严重不足,绝大部分城市甚至完全依赖住房公积金增值资金投入,本末倒置。廉租住房受益面与城镇居民家庭总数比较,杯水车薪;第四,1998年出台切断福利分房政策时,曾经要求企事业单位建立住房补贴制度,由于这项政策不具有法律强制性,对单位没有行政约束力,没有得到有效执行,最终只能成为个别效益较好的单位输送福利的政策性管道。而工资增长的有限性,决定了人们住房支付能力难以跟上市场房价的增长;第五,住房公积金、经济适用住房和廉租住房制度之间,在政策对象上缺少有效的衔接。比如,廉租住房对象和经济适用住房对象之间就存在一个很大的“夹心”收入阶层,得不到住房保障政策的覆盖。


  解决住房矛盾的出路只有一条,那就是进一步深化住房制度改革,纠正前一段时期片面强调住房市场化的错误倾向,强化住房保障制度建设,加快健全和完善住房保障体系。只有住房市场机制和保障机制同步完善了,所有社会群体,不论其处于哪个收入阶层,都能“各得其所”,房改才能被认为是真正取得了成功。


  三、借鉴国际经验,选择符合我国现阶段国情和经济社会发展特点的住房保障制度


  西方发达和成熟市场体制国家的经验表明,住房市场机制即便再发达,也无法兼顾到低收入群体,无法解决所有居民的住房问题,市场机制存在的缺陷和失灵,需要政府来进行适度调节和干预。西方发达国家和地区在住房保障领域,一般都有面向社会最底层的类似于我国廉租住房制度之类的住房救助和托底保障机制。同时,需要引起我们关注和借鉴的是,除了以上特殊性住房保障政策以外,西方国家政府普遍运用企业收入分配干预、公共房屋政策、土地供应政策、金融财税政策及住房市场调控手段,来建立面向全体社会成员的普遍性住房保障制度,使市场房价与社会成员平均支付能力保持在合理的水平。普遍性住房保障和特殊性住房保障之间存在此消彼长的关系,普遍性住房保障作用的社会受益范围越广,特殊性住房保障政策的负担就越小,反之亦然。普遍性住房保障强调综合运用多种政策工具,保持绝大部分社会成员收入水平和住房支付能力与房价相匹配,如新加坡中央公积金制度,就通过干预企业收入分配,强制要求雇主和雇员共同缴交公积金,形成一统化的社会保障机制,住房支付能力的保障也涵盖其中。


  一个完善而有效的住房保障体系,可以对住房市场机制进行补位和修正,弥补市场机制的缺陷。在市场经济条件下,我国城镇住房保障的基本内容,既需要有面向特定困难家庭和对象的托底性的特殊性住房保障,更需要有面对广大社会成员的以提高其住房消费能力为目标的普遍性住房保障,两者缺一不可。我国住房体制经历了计划体制向市场体制的转型,企业在职工住房问题上的责任,也从过去国有企业分房统一包揽的极端,转向完全社会化解决的另一个极端。在住房市场体制条件下,企业对职工的住房责任,主要应该体现在住房公积金缴交和住房补贴发放这两个方面。而政府的普遍住房保障职责,则包括维护住房市场的正常秩序,对市场加以调控,使房价波动在适度正常范围之内,确保市场房价与人们收入水平和专项住房支付能力保持在可承受范围。而就特殊性住房保障而言,我国政府除了要加大公共财政投入廉租住房制度建设以外,还要充分调动社会和市场力量,设计多种财税政策引导,充分调动和激发市场资源进入保障领域。


(作者:佚名编辑:admin)