《住房公积金制度在住房保障体系中作用研究》课题总报告概论(下)

　　四、住房公积金制度应当在构建和完善住房保障体系中发挥关键作用

　　实践表明，我国住房公积金制度同时具备普遍性住房保障和特殊性住房保障的作用。住房公积金的普遍性住房保障作用，是通过法定强制征缴、普遍的个人账户积累制、对全体职工的广泛覆盖以及互助性住房融资的方式来实现；特殊性住房保障作用，则主要是通过增值资金作为廉租住房建设补充资金来源，为城市最低收入家庭基本住房保障发挥作用。当前我国正在加快建设住房保障体系，基于住房公积金制度已经具备了以上住房保障功能，住房公积金制度理所应当成为我国住房保障体系建设的平台基础，通过适当的政策调整，使住房公积金制度在住房保障领域发挥更加积极的作用。

　　目前，住房公积金在实践中发挥住房保障作用还存在两大方面的问题。

　　一是制度设计方面的问题，如住房公积金缴存与工资收入挂钩，而社会成员收入差距的拉大，折射到住房公积金形成缴存额差距扩大，导致保障水平高低不一；住房公积金缴存比例的确定，缺乏灵活，住房公积金支付能力跟不上房价增长；住房公积金实行资金封闭运作，资金缺少与外部市场资金沟通的渠道。

　　二是制度执行方面的问题，如制度对农民工和自由职业者没有实现全覆盖，限制了普遍性住房保障作用的发挥；部分单位不为职工缴存住房公积金的违法行为以及有法不依、执法不严的现象相当程度地存在；住房公积金资金使用效率总体不太高，地区发展不平衡。增值收益是来源于广大缴存者住房公积金的运用增值，其中按规定提取的廉租住房建设补充资金，各地在使用中不同程度地替代财政，与财政税收收入等同，这是理论认识和实践操作中的误区。

　　住房公积金制度要在新的历史条件下发挥住房保障作用，主要政策建议如下：

　　第一，应进一步扩大住房公积金制度的覆盖范围，将农民工和自由职业者纳入住房公积金制度参缴范围，使每一个城镇就业者都能享受住房公积金制度的优惠。一方面可以再度修订《住房公积金管理条例》，将住房公积金的定位，由住房储金转为所有就业者都可享有的住房保障性资金；另一方面住房公积金管理中心要加强住房公积金法制宣传，加强行政执法，严肃住房公积金法规权威，以法律手段督促企业缴交住房公积金，充分维护每个职工的住房公积金合法权益。

　　第二，住房公积金在发挥住房保障作用中，要体现一定的住房保障度。住房保障度是一个国家或地区政府对每个社会成员提供住房保障程度的大小。住房公积金、住房补贴和居民收入都是构成住房消费能力的主要因素。一个地区居民的住房消费能力与地区房价要保持在一个合理的比值范围。提高住房保障度的实质是提高住房消费支付能力。在市场供求和成本等因素的共同作用下，房价长期来看一般总是上升的，这已为发达国家房地产市场发展规律所证明。住房公积金要体现住房保障度，需要引入住房公积金缴存比例与地方房价和居民收入水平联动机制，保持住房公积金缴交积累的支付能力，与地方房价和普通职工收入水平相适应，使住房公积金能够在职工进入市场购房消费支付能力中占据一定保障性比重，体现住房公积金对广大职工市场住房消费的普遍性住房保障度。此外，住房公积金还要实施向中低收入职工家庭倾斜的住房公积金缴存、提取、贷款和使用等政策，体现住房公积金对中低收入家庭的住房保障作用。

　　第三，为加大发挥住房公积金制度的住房保障作用，要确保住房公积金资金的专用性。在充分保证缴存者合理提取和贷款的前提下，扩大住房公积金的使用方向，使住房公积金能不断满足一个人就业以后不同人生阶段的各类保障性住房消费行为。同时建议出台政策，在完善有关制度的基础上，由当地政府使用沉淀的住房公积金建设经济适用住房（中低价位商品住房）和廉租住房。目前，各地沉淀的住房公积金主要用于购买国债和银行存款，这使住房公积金用途有所异化，因为资金流向了非住房领域，这是不合理的。此外，住房公积金资金运作要打破现有的封闭性缺陷，建立资金余缺调剂机制，一方面可探索发行定向住房公积金债券，架起住房公积金沉淀资金和地方住房保障体系之间的功能桥梁连接。另一方面通过建立跨地区住房公积金融通和贷款权益转让机制，构建住房公积金资金搭桥管道，使住房公积金资金短缺时能得到有效补充。

　　第四，住房公积金增值资金要加大发挥特殊性住房保障作用。一方面在政策上需要对照国务院《住房公积金管理条例》有关增值资金的规定，对财政等部门出台的有关将住房公积金增值资金上缴财政部门，作为财政预算外非税收入的政策规定予以修正；另一方面住房公积金增值资金，应加大对住房公积金缴存中住房困难职工住房保障的支持力度，将增值资金中提取的廉租住房补充资金，重点用于为这项制度做过缴交贡献的参缴者中的住房困难群体的住房保障投入。

　　第五，要进一步完善住房公积金风险管理机制。目前各地普遍建立并运作的住房置业担保模式，在防范和控制住房公积金个贷风险的实际操作中，相当群众对有关重复担保、强制担保、垄断担保等弊端提出质疑和投诉意见。同时，目前各地分割且封闭运作的住房置业担保模式，也存在无法分散和规避区域性经济和房价波动引致的大面积个贷信用风险。针对于此，建议建设部会同有关部门，研究改进现有的住房置业担保机制，建立与我国住房公积金制度和住房信贷业务实际相适应的风险化解与担保机制，克服目前各地分割封闭运作的住房置业担保模式的系统性缺陷，构筑跨地区的住房信贷风险分散、转移和防范控制体系，促进我国住房金融业的持续健康发展。住房公积金管理中心需要在资金流转和业务运作的各个环节，加强风险防范意识，通过风险关键点查找和诊断，建立和完善各种权力制衡机制，形成严密完整的风险内控体系。此外，要加强建设、财政和审计部门之间的协同，从财务与资金运作层面，加强对各地住房公积金管理中心监管，建立住房公积金管理中心管理绩效考核制度，借鉴银行内控监管机制，建立高管、财务等关键岗位的资格准入与定期轮岗制度等，为住房公积金发挥住房保障作用保驾护航。