上世纪九十年代以前，我国的住房问题十分突出。为此，国务院在城镇企事业单位推行住房制度改革，同时借鉴新加坡公积金的经验，于1991年试行住房公积金制度，并很快在全国推广。可以说，住房公积金在推进房改、改善城镇居民居住条件等方面发挥了很大的作用。然而，由于当时的历史背景，使住房公积金的优惠政策有一定局限，没有普及到所有城镇居民；这表明我国的住房保障体系还不完善，有必要进一步完善现行的住房公积金制度。 

　　现行住房公积金已不能满足需求 

　　住房公积金制度伴生于城镇住房制度改革，是作为当时房改的一个中心环节，其实施对象为国家机关、群众团体、事业单位和企业的在职职工，虽然后来修改的《住房公积金管理条例》将实施对象扩大至城镇私营企业、民办非企业单位、社会团体等，但单一的住房公积金缴交模式——职工和单位各按一定比例汇缴，限制了住房公积金实施范围。据统计，目前全国实际约有6500万城镇职工实行住房公积金制度，仅占应建立住房公积金的城镇职工的60％多一点，如果将范围扩大至城镇就业人员，按《中国统计年鉴》(2002年卷)统计的城镇就业人数计算，则只有不足30％的职工享受着住房公积金的优惠政策。换句话说，仍有70％多的城镇居民被挡在住房公积金之外。如果说住房公积金履行着住房保障功能，那也是少数人的“俱乐部”。这必将制约住房公积金的发展。 

　　因住房公积金的缴交有一部分由单位承担，因此为减轻国家财政和企事业单位的负担，各地对住房公积金的缴存比例都作了限定，如北京、上海、天津等地除外资企业外，将住房公积金缴存比例限定在8％以内，同时还确定了缴交限额。因而住房公积金归集速度较慢，职工通过住房公积金购建住房，需要一个较长时间的积累，使住房公积金发挥效用存在较长的时滞区。 

　　住房公积金单一的缴交方式，也限制了住房公积金的使用范围，其贷款对象仅限于已缴交住房公积金的职工。截至2003年3月，全国累计发放住房公积金贷款1700多亿元，支持254.15万职工购建住房。全国个人住房贷款余额占住房公积归集余额的38.64％，除去原先的项目贷款和购买的少量国债，全国仍有1600多亿元住房公积金沉淀在银行。这就是说，一方面全国大部分城镇居民因没有实行住房公积金制度而不能享受国家的优惠政策，被迫去商业银行申请个人住房贷款；另一方面，具有住房保障功能的住房公积金，却大量的躺在银行里“睡大觉”，不能发挥其应有效用。假若擅自扩大住房公积金的使用范围，将住房公积金政策贷款扩大到未缴交住房公积金的城镇居民，那就住房公积金的这点存量，也是“杯水车薪”，不能满足需求。因此，住房公积金要想有更大作为，就必须拓宽领域，让普通百姓参与到住房公积金当中来，把现行住房公积金做大做强。 

　　应建立住房储蓄机制 

　　我国目前住房公积金规模还较小，虽有不少资金沉淀在银行，但仍不足以担当全社会住房保障的重任，其保障功能受到较大局限。如何保证住房公积金有足够的资金满足城镇居民的住房需求?如何使所有城镇居民获得住房保障? 

　　笔者认为可以面对所有城镇居民，建立住房储蓄机制，由储户自愿开展住房储蓄，尽互助的义务，同时也获得了国家优惠政策的使用权。建立适合我国国情的大住房公积金体系，达到完善以住房公积金为主的住房保障目的。从这一点讲，住房储蓄应是住房公积金的一种补充形式。 

　　开展住房储蓄是完全可行的。我国目前居民储蓄率较高，储蓄总量很大，储蓄的目的性不强，呈一种无序状况。而另一方面居民改善居住条件的愿望非常强烈。若将两者结合起来，将部分储蓄变住房储蓄，一定程度上可缓解银行资金的挤兑风险，增强居民储蓄的目的性。通过住房储蓄的互助性，还可使一些储户尽快实现改善居住条件的愿望。对住房公积金管理机构来说，开展住房储蓄可以将国家的优惠政策覆盖至任何普通居民，壮大住房公积金规模，通过先存后贷的方式，支持参加住房公积金的居民购建住房，改善居住条件。可以盘活目前大量沉淀在银行的住房公积金，最大限度的提高资金使用率。 

　　为增强住房储蓄的吸引力，根据我国国情由国家给予适当的优惠政策。一是因住房储蓄时间较长，可以适当提高储蓄利率、减免利息税等，增强住房储蓄的吸引力；二是参加住房储蓄的居民在储蓄达到一定额度比例时，可以比照住房公积金贷款利率申请个人住房贷款；三是对低收入家庭，可以从住房公积金增值收益中提取的廉租住房资金中拿出一块，给予其购房款一定比例的补助。 

　　住房公积金开展住房储蓄是比较合适的。一是住房公积金管理机构是不以营利为目的的直属设区市政府的事业单位，机构调整后，管理体制得到了理顺；二是住房公积金管理机构经过十多年的发展，已经形成自己的管理网络，在每个县都有自己的办事机构；三是住房公积金管理机构独立于银行体系，为非金融机构，封闭运作，满足住房储蓄专款专用的要求，具有得天独厚的先决条件；四是住房公积金业务管理日益规范，社会监督体系比较健全，尤其是日前建设部正在实施的全国住房公积金监控系统，能更有效地实行动态的、即时的监控，保证住房公积金安全；五是住房公积金管理机构与各商业银行建立了良好的、紧密的委托关系，可像委托商业银行归集住房公积金那样，委托商业银行利用它的网点广泛开展住房储蓄，最大限度方便城镇居民。 

　　构建大住房公积金体系，一方面是要让现行的住房公积金政策——职工和单位各缴交一部分，保持下去；另一方面通过开展住房储蓄，使国家的优惠政策覆盖至全体居民，体现国家政策的公平公正性。这是我国住房制度改革取得阶段性成果后，住房公积金适应新形势发展的需要，也是完善我国住房保障体制的需要。