通过贯彻国务院《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）和《关于进一步加强住房公积金管理的通知》（以下简称《通知》），全国住房公积金管理体制的调整取得了阶段性成果。但是，对住房公积金运作使用机制方面的问题尚未引起足够的重视，剖析和正视住房公积金使用效率不高、增值收益下降、安全保值困难等突出问题，积极探索、与时俱进的创新住房公积金运作使用机制已显得十分迫切。需要用创新的思维，创造性的开展工作，进一步推进住房公积金制度的实施和发展。

　　一、住房公积金运作使用机制的现状及问题

　　1、整体使用效率不高。截止2003年底，全国住房公积金归集余额3815亿元，比2002年增长30%。个人住房公积金贷款余额1583亿元，占归集余额的41.5%。全国尚有1878亿元住房公积金沉淀在银行未得到有效使用，占归集余额的49.2%。

　　2、增值收益大幅下降。增值收益是指住房公积金管理运作过程中所形成的业务收入与业务支出的差额。业务收入主要来源于银行付给的公积金存款利息收入、发放个人住房贷款的利息收入和国家债券利息收入等。1亿元的住房公积金沉淀在银行，中心年亏损9万元。以2003年底沉淀资金1583亿元计算，全国就要亏损1.42亿元。其次是发放个人住房贷款的利息收入。2002年2月，5年以下和5年以上两档贷款利差也分别比2000年时各下降了0.54%。按年贷款余额，2003年要减少利息收入8.55亿元。三是国债利息收入。国债的增值收益相对高些，但用住房公积金购买的国债数额较少，而且高利率国债已陆续到期兑付，近几年购买的国债利率增值空间不大。可以说，住房公积金现有增值渠道的收益都在大幅下降，这已成为影响住房公积金制度推行和发展的严峻问题。

　　3、安全保值较为困难。为保障每一位缴存住房公积金职工的切身利益，避免公积金的贬值，中心应当对归集的资金进行保值。从全国范围看，在管理体制调整前，一批资金规模小、作用效率低的县级中心，甚至少数设区城市中心，其增值收益逐年下降，通过调整管理机构，虽缓解了部分县级管理机构住房公积金保值和归还问题，但按现行收益水平和使用效率，要实现住房公积金的安全保值还是比较困难的，一批资金规模小、使用率低的中心仍有可能出现亏损。

　　二、住房公积金运作机制存在问题的原因与分析

　　1、运作使用观念滞后。一是重归集，轻使用。1994年以来，住房公积金累计归集量从110亿元增长到2003年的5563亿元，成交显著。但归集的目的是为了使用，近几年，住房公积金使用效率虽逐步提高，但问题是仍有近一半的公积金沉淀在银行。二是重政策性，轻金融性。住房公积金作为政策性住房资金，其归集、使用都有严格的政策规定。但住房公积金也是一种金融资产，同样需要优化资产结构，增加资产运用方式，提高资产的流动性、收益性。只强调住房公积金的政策性，忽视其金融性，听任大量资金的沉淀，不仅造成资源配置的浪费，难以化解降息因素的风险，也直接影响公积金制度政策性的体现和作用的发挥。三是重安全性，轻收益性。把确保住房公积金的安全放在第一位，这无疑是正确的。但安全又是相对的，不能只求管住而不讲用好，如再将大量的资金沉淀在银行亏损，不发放个人住房贷款，不按规定用于购买国债，中心哪来的增值收益？又怎样保证机构的正常运转？中心不以营利为目的不等于不要效率和效益，而不讲效率和效益的制度也难以有生存和发展的活力。

　　2、运作方式封闭、单一。在管理体制调整前，基本上是按县以上行政区域或行业设立管理中心，住房公积金的归集、使用均是在地方或行业封闭运行。这种封闭、单一的运作方式，对外，限制了同金融市场、资本市场的联系，面对降息，缺少转移、调控收益下降风险的措施。对内，则不能按照金融资产管理的共性，实现资金的纵、横向间的流动和规模效益。

　　3、运作使用制度建设缺位。住房公积金的运作使用同社保基金、保险资金相比，在制度建设等方面存在明显的缺位、滞后。《条例》对住房公积金的使用仅作出了原则规定，缺少可操作的具体管理制度。

　　三、住房公积金运作使用机制创新的措施和建议

　　1、进一步解放思想，创新住房公积金运作使用观念。在有效解决住房公积金被挤占挪用、违规使用问题的基础上，如何确保住房公积金的规范使用，这需要我们进一步解放思想，打破思维定势，与时俱进的创新住房公积金管理观念。一是创新运作使用机制才能充分发挥住房公积金制度的作用。要切实转变重归集轻使用的管理观念，近期，要着力研究落实扩大个人住房公积金贷款的措施，增加用公积金购买国债的数额，大力压缩在银行的沉淀资金规模。远期，按照集中统一、专业化管理运作的方向，进一步改革完善公积金的管理体制和运作机制。二是创新运作使用机制才能实现公积金保值增值。随着宏观经济环境的变化，国家加大度，面对住房公积金增值收益的大幅下降，在管理理念和工作措施上都要真正做到从沉淀保值增值向使用保值增值的转变。通过观念的转变和使用机制的创新，在现有使用范围内，就能实现住房公积金的保值增值。从全国看，以2003年沉淀资金余额1878亿计，通过扩大发放个人住房贷款压缩沉淀资金10%，以两档平均利率计算，就可年增加利息收入3.97亿。再看购买国债，按今年4月发行的记帐式3期国债年利率4.42%计算，通过购买国债压缩10%沉淀资金，就能年增加利息收入5.09亿。现在关键是要加强对公积金运作使用的政策引导，尽快制定出台有关公积金运作使用的实施细则和管理制度，健全和完善公积金归集、管理、使用的考核体系。三是创新运作使用机制才能化解住房公积金管理中心的生存危机。思路决定出路，只有转变观念，拓宽思路，从被动到主动、从自发到自觉地去创新住房公积金运作使用机制，才能适应这种变化，克服面临的生存危机。

　　2、强化制度建设，创新住房公积金运作使用的规范管理。一是配套完善住房公积金运作使用的管理规章。根据住房公积金管理运作需要，本着适时适用的原则，目前迫切需要制定综合性的《住房公积金管理实施细则》，对《条例》进行细化和补充，以及《住房公积金个人住房贷款管理办法》、《住房公积金购买国债使用管理办法》。二是建立健全科学合理的住房公积金管理考核体系。这个管理考核体系应根据提升住房公积金整体管理水平的需要，包括归集指标评价、运作使用指标评价、收益指标评价、风险控制指标评价、规范化管理评价等。三是要强化中心内部对公积金运作使用的监控和管理。本着独立制衡、全面控制、责任追究的原则，加强住房住房公积金运作使用的资产负债管理、使用运作决策管理、使用运作交易管理、会计核算管理、人才资源管理、风险、信息系统技术管理等，确保公积金资产运作的合法性、安全性、流动性、收益性。四是要加强公积金运作使用的研究和探索。凡事预则立，不预则废。要在认真总结经验和教训的基础上，对住房公积金的运作使用进行系统深入的研究探索。目前中心对公积金运作使用是管运合一的模式，管理体制调整到位后，如何向管运分离模式转变，并向今后的专业化运作方向发展，以及如何进行个人住房贷款资产的证券化等。

　　3、积极稳妥的探索，创新住房公积金运作使用机制的途径和方式。

　　（1）坚持以扩大个人住房贷款为第一使用投向。扩大个人住房贷款既能体现建立住房公积金制度的目的，又能实现公积金的保值增值，体现政策性和收益性的统一。但需要解决好三个问题：一是利率形式。由于我国经济发展呈较强的周期性，利率变化的幅度较大，建议采取渐进方式，先对5年期以下贷款采用固定利率，随着中心实力和风险控制能力的增强，再逐步扩大固定利率，随着中心实力和风险控制能力的增强，再逐步扩大固定利率贷款的范围。二是利差幅度问题。为增加住房公积金贷款的吸引力，可适当降低贷款利率，缩小存贷利差，减轻贷款人的负担。而降低贷款利率减少的收益，可通过增加扩大个人住房贷款规模，提高资金使用效率的收益来弥补，这不失为一个双赢的运作使用措施。三是要加快建立全国性的个人住房抵押贷款担保体系。随着个人住房贷款规模的扩大，违约率的增加是不可避免的，有必要建立起拥有一定规模的全国性担保机构。

　　（2）增加使用公积金购买国债的规模。从优化资产结构、提高使用效率考虑，可将公积金购买国债的比例提高到20%左右，这样可有效压缩沉淀资金数量，在低风险下取得较高的增值收益。但也必须注意风险的防范，一是要规范国债购买行为。二是要严格中心内部管理，加强制度建设，用制度来规范具体使用行为。三是要注意防范因宏观经济环境变化而出现的利率风险、市场风险等。

　　（3）适当扩大购买债券品种的范围。如中国铁路建设债券、中国石化债券、三峡工程债券等，这些债券虽然从分类上归入企业债券，但其信用等级与国债只存在理论上的微小差距，并能上市交易，其安全性好，收益比国债高。建议在比例上可适当控制在归集余额的5%-10%左右。

　　（4）发行住房公积金定向国债。目前，由于受利率政策的影响，国债价格普遍下跌，实际收益率上升，新国债也面临发行困难的局面，国债正在由卖方市场向买方市场转变，这为用公积金购买国债提供了一个良好的契机。建议可由建设部向财政部申请发行住房公积金定向国债，各省（区、市）组织住房公积金管理中心登记认购。

　　创新运作使用机制是一个系统工程，涉及到诸多方面，在实施步骤上，要积极稳妥、分阶段构建住房公积金运作使用体系的总体框架。当前，首先要修订有关政策法规，研究制定具体实施细则，以设区城市住房公积金管理中心为运作使用主体，按照统一政策、统一核算的要求，对辖区范围内的住房公积金实行纵向流动，统一管理，统一运作，提高住房公积金使用效率和保值能力。下一步，再向市际间住房公积金管理中心的资金流动和融通发展，并创造条件进行省（区、市）际间住房公积金的横向流动，实现住房公积金大区域融通化。在此基础上，对住房公积金的管理体制进行重组，由管理机构型向政策金融机构型过渡。