2002年以来，我国加大了建立职工住房公积金制度的力度：一是国务院对《住房公积金管理条例》进行修改后，于3月24日以国务院令第350号公布实施；二是围绕着住房公积金管理机构的设置和调整问题、领导和运营决策权等问题，国家建设部、财政部等十部门先后下发了建房改[2002]149号、建房改[2002]150号等文件，作出了一些具体的规定。但是随着社会主义市场经济体制的确立。我国的用工制度和职工收入出现了多元化趋势。由此引发出建立住房公积金制度的众多问题，如何来解决这些问题，以保证住房公积金制度持续、稳定、健康地发展，就成为一个重要课题。

　　问题之一：产业工人收入多元化在住房公积金制度中的表现。

　　随着国有企业经济体制改革力度的加大，我国产业工人按收入的高、低和稳定性分为四个群体：一是财政全供行政事业单位的职工，这个群体的人员占整个社会就业人员的比例在8%左右，住房条件好、收入和工作稳定、其收入高于社会平均工资收入；二是依靠国家的政策法规收费的事业单位，这个群体的职工人数占城市职工人数的3.5%，年均收入低于财政全供行政事业单位，但高于企业单位；三是经济效益较好的企业单位，这个群体的职工占社会就业人员的比例在30%左右；四是经济效益较差的单位，这个群体的职工人数占社会就业人员的比例在60%左右。某市2002年财政全供行政事业单位的职工年均工资收入已经达到了11，700元，经济效益较好的企业职工年均工资收入达到10，000元，而经济效益较差的企业，职工年均工资收入不到3000元。2002年该市计有职工120，000名，建立职工住房公积金制度的人数为43，000名，仅占该市职工总数的35.83%，即60%左右的职工没有建立职工住房公积金制度。2002年该市住房公积金的缴交率为13%，按这个缴交率计算，财政全供行政事业单位的职工国家或地方财政补贴每个职工1521元，按25年计算，国家或地方财政补贴38.025元，而60%的连工资都发不下来，根本没有能力为职工建立住房公积金制度。就住房条件来说，财政全供行政事业单位中的98.77%以上的职工都有自己的住房，这些住房98%以上是按国家的房改政策购、建的住房，平均建筑面积在110平方米左右；经济效益较好企业单位中职工87.17%以上都有自己的住房，住房面积标准化在60—80平方米之间；而经济效益较差的企业单位中55%职工的住房面积标准在60平方米以下，这些住房大都是六七十年代建造的不成套 、急待拆迁改造的危房，45%的职工根本没有自己的住房。随着住房制度改革的深入和住房公积金制度持续发展，产业工人的收入不但没有得到提高，与社会成员相比反倒降低了。

　　问题之二：引发下岗、失业再就业、进城打工的农民与“在岗、在编”职工的新矛盾。

　　市场经济体制的确立打破了计划经济体制下的用工模式，就一个企业来说，既有计划经济体制下招收的“在编、在职”人员，还有在市场经济下企业根据自身发展的需要，招收的“在职”但不“在编”人员，还有进城打工的农民。《住房公积金管理条例》规定了建立住房公积金制度的人员是“在职职工”，但是对“在职职工”所包括的范围没有明确规定。在这样的条件下，部分省、市规定，建立住房公积金制度的人员是：具有城镇常住户口的“在岗、在编职工”。下岗再就业人员、失业后重新找到工作的人员以及进城打工的农民是不能建立职工住房公积金制度的，其原因在于这部分人员“在职”，但不“在编”，这就伤害了大多数职工的利益。例如：甲、乙两名职工，甲职工为具有城镇户口的“在编、在职人员”，乙职工也是城镇户口，但不在编，连续工龄均为5年，大专学历、对企业所作贡献相当，年薪均为20，000元，住房公积金的缴交率为15%，甲职工单位每年要补贴住房公积金3000元，乙职工一分也没有，这是不公平的，也是不符合我国“按劳分配、多劳多得、效率优先、兼顾公平”基本原则的。

　　问题三：哪些单位必须建立住房公积金制度，哪些单位不能建立职工住房公积金制度，没有一个明确的规定，基层工作人员难操作。

　　《住房公积金管理条例》规定了建立住房公积金制度的单位，这些单位是按经济构成划分的，但是对于界定标准没有作出具体规定，“所有企业单位都要建立职工住房公积金制度”落实起来有困难。例如，一个居民开办了一家文印社，从社会招聘人员两名，月薪500元，固定资产不到5万元，经营时间半年，这样的企业能不能建立职工住房公积金制度，还需要作进一步的讨论。

　　问题之四：住房公积金存、贷基本原则与其实际需求引发的矛盾。

　　在吸取德国和菲律宾建立住房强制储蓄制度经验的基础上，我国住房公积金存、贷的基本原则是“存贷挂钩、多存多贷、少存少贷、不存不贷”，也就是说没有建立职工住房公积金制度的人员是不能使用住房公积金的。事实上，凡是建立住房公积金制度的职工都是收入较高且稳定、有自己住房的职工。以某市为例，全市现有职工120，000名，43，000人建立了职工住房公积金制度，也就是说77，000人是不能使用住房公积金的。这77，00名职工因为单位经济效益不好，一没有享受到房改政策购、建自己的住房；二没有享受到单位计发的住房补贴；三是不能使用住房公积金。而真正需要公积金贷款购、建住房的恰恰是这77，000名职工。住房公积金存、贷基本原则与住房公积金实际需求引发的矛盾是当前住房公积金制度中存在的主要矛盾之一。

　　问题之五：政府扩大住房公积金的使用量与住房公积金沉淀在商业银行越多越有利的矛盾，造成商业银行对住房公积金贷款消极态度：政策不配套，住房公积金利用率低。

　　政策不配套，造成全国住房公积金使用率低，这种现象在全国各个城市普遍存在。据统计，某市2002年12月底归集住房公积金为12，000万元，实际应用137万元，利用律为1.14%，其他城市也同样存在这一问题。2001年全国住房公积金的使用率低于31%，部分省、市低于5%。

　　存在的主要问题有五个：一是商业银行方面存在的不足。根据统计，全面四大商业银行的平均筹资成本占运营资本金的4.5%—5.5%，2002年国家建设部规定住房公积金的沉淀部分的年利率为1.89%，与前者相比差2.61%—3.61%，这就是说沉淀在商业银行的住房公积金越多对商业银行越有利。在利益的驱动下，各个商业银行对发放住房公积金贷款一直持消极态度。2001年，全国住房公积金沉淀部分达1287亿元，占归集余额的53.5%，有23 个省、市的资金沉淀率高达70%。而住房公积金管理中心的责任是提高住房公积金的使用率，加快城镇住房建设的步伐。这种责任和利益的矛盾是制约我国住房公积金制度发展的主要矛盾；二是政策限定的使用人实际上需求量低。凡是建立职工住房公积金制度的人员都是有稳定的工作、收入较高、有房住的职工，近期内不需要住房公积金贷款购房；三是住房分配货币化没有实质性的进展，职工购房能力有限，没有拉动起职工对住房实际需求；四是人为地降低了住房公积金的使用，部分地、市的住房公积金管理中心负责人为了所谓的“政绩”—即归集住房公积金多少亿元，只存不贷,降低了住房公积金的使用率。某市2002年12月底，归集住房公积金达1.1亿元，实际贷款32笔，计169万元，占住房公积金归集余额的1.536%；五是全国各地经济发展不平衡，职工对住房公积金的需求量存在很大的差异，但是住房公积金的各自为政、区域性、封闭性管理机制限定了住房公积金的使用量。在一些经济发达的城市，例如上海、北京等大城市，职工年均工资收入较高，房价也较高，而居民的住房条件反而要差些，对住房公积金的需求量相对要高一些；而一些中小城市职工工资收入较低，房价也低，而职工的住房条件相对好一些，对住房公积金的需求量就低。例如许昌市，是一个非农业人口不到30万的中等城市，2002年全市在岗职工年均工资收入不到6000元，商品住宅的平均售价850元/平方米，人均住宅建筑面积已达到了25平方米，使用面积12.5平方米；2002年全市住房公积金贷款仅占住房公积金归集余额的1.53%。

　　针对以上问题，提出如下解决对策：

　　一、妥善解决产业工人之间因建立住房公积金制度后收入分配差异问题。

　　随着中国经济体制改革力度的加大，中国产业工人之间收入的差别是不可逆转的，这是市场经济体制的必然物。但是就建立住房公积金制度后引发的产业工人之间收入的差异问题，是由“建立住房公积金制度”——这一政策引发的，这就必须从政策上加以疏通、引导，阻止这个矛盾向恶化方面发展。为了阻止这一矛盾的延伸，必须作好以下几项工作：一是必须对本市产业工人的就业状况、收入水平进行一次普查，根据职工收入的水平进行分组，从而确定住房公积金的缴交率，使产业工人全部建立住房公积金制度。例如某市现有产业工人112，000名，职工年均工资收入在10，000元以上的有27，000人，这27，000人住房公积金的缴交率可以界定在15%左右，以此类推，最低收入在3000元以下的职工其住房公积金的缴交率可以界定在5%以下，这样做的目的是在参与。对于单位资助部分，地方财政应该在税收政策等方面给予优惠，提高单位资助职工部分的经济承受能力；二是因为建立职工住房公积金制度的主要目的是为了解决职工的住房问题，所以必须根据这一宗旨，继续贯彻执行国发[1994]43号、国发[1998]23号文件的精神，积极鼓励和支持大、中型企业利用已经取得使用权的土地，集资合作建房。通过优惠政策的折扣，把建立职工住房公积金制度后，产业工人收入之间的差异，在住房上给予暗补。例如一个以农业为主的地级城市，建筑面积在60平方米左右的集资建房，通过减免土地出让金、城市基础设施配套费、减半计征人防工程费、水利建设基金等，一平方米住房的实际优惠额在350元左右，合计21，000元，加上单位为个人缴交的低于社会平均缴交率水平的住房公积金，这样经济效益欠佳企业单位的职工通过这种补贴加上单位资助的住房公积金，就达到或接近经济效益较好企业中单位资助职工住房公积金的实存额。

　　二、妥善解决建立住房公积金制度后，下岗、失业重新找到工作后的职工及进城打工农民与“在岗农民”与“在编、在职职工”产生的新矛盾。

　　妥善解决建立职工住房公积金制度后，下岗、失业、进城打工农民与“在岗、在编职工”引发的新矛盾应该采取的措施；一是因为住房公积金的缴存基数是根据职工的工资核定的，单位资助部分可以全额打入经营成本并且在税前列支，所以说单位资助职工的住房公积金就是在原来工资的基础上又增加的有“特殊用途的工资”，——所谓特殊用途，就是限定了这部分资金只能用于职工购、建住房。对于工资的含义人人都清楚，即职工通过劳动，单位以货币形式支付给劳动者的报酬，所以单位必须给予这部分人以住房公积金资助；二是因为住房公积金的缴交、储存、使用，国家给予了许多的优惠政策，所以说应该鼓励、支持所有的工作人员建立住房公积金制度。只有这样从根本上消除建立职工住房公积金制度后，引发的下岗、失业后重新找到工作的职工及进城打工农民与“在编、在职职工”产生的新矛盾。

　　三、用量化的指标合理界定建立住房公积金制度单位标准。

　　行政事业单位很容易界定，每年从当地编制办公室的单位编制名册上就能查到，问题的核心是企业的界定。因为市场经济体制确立以来，无论是按所有制形式或生产经营规模上划分出现了多元化，针对这种多元化的特点，必须制定出建立住房公积金制度的量化指标。根据我国各地的实际，笔者认为应该从以下几个方面着手：一是单位的固定资产必须在50万元以上；二是年生产能力在100万元以上；三是连续经营时间必须在2年以上；四是从社会招聘人员不得少与10名，并且具有城镇户口的职工不得少于6名；五是银行负责率低于30%等，这些量化的指标在当地工商行政管理部门都有登记注册，住房公积金管理部门对号入座就行了。

　　四、加强对我国劳动用工的管理，扩大住房公积金使用人的范围。

　　一是必须改变目前我国用工制度的无序状态，凡是企业用工必须经过当地劳动管理部门的批准，并在劳动管理部门登记注册；住房公积金管理部门必须对在本市工作的人员进行跟踪，即在本市工作后，要及时办理住房公积金缴交的有关手续。这样无论是下岗再就业的人员，或者是失业后重新找到工作的人员以及进城打工的农民，均建立了职工住房公积金制度，按照《条例》规定的基本原则，这部分职工就可以使用公积金了，这就扩大了住房公积金使用人的范围，从根本上消除了“住房公积金管理中心”成为当地收入较高、有稳定收入、有房住人员的基金会现象的发生。同时要建立和健全住房公积金各种风险防范措施，回避住房公积金使用人范围的扩大所带来的风险。

　　五、要扩大住房公积金的投入量，保证住房公积金的保值和增值。

　　一是必须打破住房公积金区域、行业性封闭管理模式，实行全国住房公积金运营的一体化，扩大住房公积金的使用量；二是各地、市在留足本地区、本市职工住房公积金贷款的需求量后，其结存的住房公积金由国家住房公积金管理部门统一调度，并作为全国最大的住房公积金“资本家”把住房公积金直接投入开放性的投资基金市场，结合其自由申购、赎回的特定，以基金资产净值作为申购和回赎价格的主要依据，保证住房公积金的流动性、安全性和保值、增值性；三是可以采取间接的方式，按市场化竞争招标的方式，选择业绩稳定、费用率低、诚信程度高的专业性基金投资公司，委托其负责运作；四是必须修改国家税务总局《关于住房公积金管理中心有关税收政策的通知》（财税字[2000]94号）文件的精神，给予一定的优惠政策，对住房公积金的投资额收益、佣金、印花税等予以减收或免收。